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RELAZIONE LUMIA SU CONFISCA BENI ALLE MAFIE

Approvata dalla Commissione Parlamentare Antimafia il 27 novembre 2007

Doc. XXIII

N. 3

COMMISSIONE PARLAMENTARE DI INCHIESTA

SUL FENOMENO DELLA CRIMINALITA`

ORGANIZZATA MAFIOSA O SIMILARE

(istituita con legge 27 ottobre 2006, n. 277)

(composta dai deputati: Forgione, Presidente; Bono, Bordo, Burtone, Cirino

Pomicino, D’Ippolito Vitale, Incostante, Lagana` Fortugno, Licandro, Lo Monte,

Lumia, Vice Presidente, Mancini, Marchi, Misuraca, Angela Napoli, Pellegrino,

Segretario, Picano, Rotondo, Santelli, Tagliatatela, Tassone, Vice Presidente,

Villari, Vitali, Alfredo Vito; e dai senatori: Adragna, Baccini, Massimo Brutti,

Buccico, Calvi, Castelli, Curto, Di Lello Finuoli, Garraffa, Gentile, Segretario,

Giambrone, Iovene, Malvano, Montalbano, Mugnai, Nardini, Novi, Palma,

Palumbo, Pellegatta, Pistorio, Procacci, Ruggeri, Villecco Calipari, Vizzini)

RELAZIONE SULLO STATO DI ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA E

DELLE PRASSI APPLICATIVE IN MATERIA DI SEQUESTRO, CONFISCA

E DESTINAZIONE DEI BENI DELLA CRIMINALITA` ORGANIZZATA

(

Relatore:

on. Giuseppe LUMIA)

 

Approvata dalla Commissione nella seduta del 27 novembre 2007

Trasmessa alle Presidenze delle Camere il 28 novembre 2007

ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera n), della legge 27 ottobre 2006, n. 277

STABILIMENTI TIPOGRAFICI CARLO COLOMBO

CAMERA DEI DEPUTATI SENATO DELLA REPUBBLICA

XV LEGISLATURA

 

PAGINA BIANCA

INDICE

1. Premessa …………………………………………………………………….. Pag. 3

2. I lavori della Commissione …………………………………………. » 9

3. Criticita` del sistema ……………………………………………………. » 11

a) Il sequestro e la confisca dei beni ………………………… » 15

1) Disomogeneita` delle norme …………………………………. » 17

2) Azione di prevenzione …………………………………………. » 18

b) La gestione e la destinazione dei beni ………………….. » 29

1) La normativa vigente …………………………………………. » 29

2) I risultati dell’indagine ……………………………………….. » 33

3) La tutela dei terzi creditori ………………………………… » 46

4) Gli amministratori giudiziari ……………………………… » 51

5) Valutazioni …………………………………………………………. » 53

4. Conclusioni …………………………………………………………………. » 60

Camera dei Deputati - 3 - Senato della Repubblica

XV LEGISLATURA - DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI - DOCUMENTI

PAGINA BIANCA

Camera dei Deputati - 5 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

Relazione sullo stato di attuazione della normativa e delle prassi

applicative in materia di sequestro, confisca e destinazione dei beni della

criminalità organizzata.

1. Premessa

 

Uno dei pregi della legge Rognoni-La Torre che, circa venticinque anni or sono,

ha concentrato in poche, ma efficaci, parole l’essenza dell’azione della mafia -

volta ad acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o il controllo delle

attività economiche ed a condizionare l’attività amministrativa -, consiste anche

nell’aver predisposto gli strumenti per l’aggressione alle mafie sul versante

economico e finanziario.

Se, nella strategia di contrasto, l’individuazione di tale aspetto fu di eccezionale

importanza allora, l’evoluzione del fenomeno mafioso rende oggi forse ancora

più attuali quegli strumenti.

Il notevole lasso di tempo intercorso dalla emanazione della legge Rognoni-La

Torre, l’esperienza maturata nella sua applicazione, nonché gli sviluppi che

hanno interessato l’intera società civile, rendono necessario ora un momento di

verifica che costituisca il preludio di modifiche ed aggiornamenti alle norme per

ridare nuovo slancio e vigore al contrasto alle mafie.

È maturo il tempo per dare una svolta positiva all’aggressione dei patrimoni ed

alla gestione dei beni confiscati. Intorno a questi obiettivi si qualifica oggi una

efficace lotta alla mafia.

Gli stessi principi che hanno spinto la società civile verso una crescente

globalizzazione, anche in ragione delle riconosciute libertà di movimento di

Camera dei Deputati - 6 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

persone, di merci e di capitali, sono stati sfruttati dalla criminalità organizzata,

in particolare dalla criminalità di tipo mafioso, per accrescere la propria

efficienza ed assumere sempre più i caratteri della internazionalità e della

transnazionalità.

Sebbene le associazioni mafiose abbiano allargato gli ambiti operativi in cui

operano, che da palcoscenici locali si sono proiettati anche su scenari

internazionali, la componente economica e finanziaria mantiene intatta, se non

accresciuta, la propria importanza.

Appare accresciuta, infatti, la capacità delle organizzazioni mafiose di agire

come soggetti economici sui mercati, distorcendone i meccanismi di

funzionamento, attraverso l’utilizzo delle enormi risorse economiche e

finanziarie reperite nella gestione delle molteplici attività illecite - dal traffico

degli stupefacenti al contrabbando, dalla speculazione edilizia agli appalti

pubblici, al racket ed all’usura - svolte anche oltre i confini nazionali, e spesso

in sinergia con gruppi criminali stranieri.

Come spesso è accaduto nella legislazione antimafia italiana, la piena

consapevolezza della assoluta importanza dell’aggressione dei patrimoni e della

finanza delle mafie fu raggiunta anche sull’onda della reazione della società

civile agli efferati crimini perpetrati dalla mafia in danno di esponenti delle

istituzioni, autori dell’efficacia delle aggressioni alle ricchezze; quella

consapevolezza indusse tutte le forze politiche a trovare le soluzioni che

condussero il Parlamento a varare la legge 13 settembre 1982 n. 646.

Nel 1982, la legge Rognoni - La Torre indicò strumenti e percorsi, che allora

risultavano di assoluta novità, per aggredire le mafie sul terreno economico e

finanziario colpendo, anche attraverso le misure di prevenzione patrimoniale

del sequestro e della confisca, le ricchezze e le risorse economiche che

costituiscono il risultato economico delle illecite attività, la fonte del

finanziamento delle stesse organizzazioni criminali mafiose e, dunque, la

, n. 646.

Camera dei Deputati - 7 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

ragione profonda della loro persistente pericolosità per i sistemi economici e per

la convivenza civile.

La necessità di una specifica disciplina che assicurasse la razionale gestione e

destinazione dei patrimoni sottratti alle organizzazioni criminali, completando

sul piano sistematico un quadro legislativo che - verosimilmente proprio a causa

della sua origine emergenziale - aveva trascurato il problema della sorte dei

beni sottratti ai mafiosi, fu al centro di una intensa mobilitazione, che culminò

nella petizione sostenuta da oltre un milione di firme.

L’approvazione dalla legge 7 marzo 1996 n. 109, rapidamente intervenuta in

Commissione Giustizia in sede deliberante, alla fine della legislatura, ha

rappresentato un passaggio fondamentale che ha finalmente sbloccato i

meccanismi che fino ad allora impedivano l’uso sociale dei beni confiscati alle

mafie.

La legge 109 del 1996, infatti, introdusse gli articoli 2-nonies e seguenti della

legge 31 maggio 1965 n. 575 aggiungendo, alla sequenza di disposizioni in

tema di misure di prevenzione patrimoniale, norme specifiche concernenti la

destinazione dei beni confiscati alla mafia, in tal modo completando

opportunamente, sul piano sistematico, il quadro legislativo che non si era

occupato della questione almeno fino alla legge 4 agosto 1989 n. 282, di

conversione del decreto legge 14 giugno 1989, n. 230, che dettò le prime norme

in materia di destinazione dei beni confiscati.

L’indifferibile necessità di una legge che affrontasse organicamente la

questione della destinazione dei beni confiscati alla mafia era suggerita almeno

da due riflessioni.

La prima riflessione scaturiva dalla constatazione che i beni confiscati

deperivano senza alcuna utilità; avveniva, cioè, che aziende confiscate alla

criminalità organizzata conducessero solo alla disoccupazione di chi era

precedentemente occupato in esse, e che immobili interi, talvolta anche di

1996,

1965, n. 575,

1989,

Camera dei Deputati - 8 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

pregio, andassero sostanzialmente in rovina perché nessuno se ne curava, con il

rischio aggiuntivo che servissero solo a far lievitare le spese sostenute dallo

Stato per amministrare tali beni.

Tale situazione accentuava naturalmente l’idea di uno Stato che limitava la

propria azione alla fase meramente repressiva e si mostrava incapace di

trasformare l’utile mafioso in utile legale.

Ciò, oltretutto, induceva ad un’altra riflessione, che non poteva sfuggire a

chi si rese promotore della legge 109 del 1996: essa attiene alla strategia

antimafia ed in particolare alla “convenienza” dell’antimafia.

Se l’azione antimafia dello Stato si limita esclusivamente al momento

repressivo, essa può apparire contraria allo sviluppo dei territori.

Diversa può apparire, invece, l’azione di contrasto alla criminalità mafiosa se

essa, oltre ad avere gli strumenti giustamente ed equamente repressivi, riesce a

sottrarre alla struttura mafiosa i beni accumulati ed a restituirli alla collettività,

così incentivando l’utilizzazione sociale e dimostrando che legalità e sviluppo

sono insieme una grande risorsa: la villa del mafioso che ospita una casa di

riposo per anziani, il palazzo del mafioso che accoglie uffici pubblici, in

sostanza, inviano un segnale positivo che si aggiunge a quello di avere

assicurato alla giustizia il mafioso; segnalano, infatti, la restituzione alla

collettività di ciò che la criminalità aveva sottratto ad essa.

In definitiva, la misura dell’efficacia delle misure di prevenzione, intesa

come capacità di produrre effetti significativi, può essere compresa proprio sul

piano della riconversione delle ricchezze a finalità che non solo siano lontane

dal crimine, ma che abbiano un segno inverso rispetto ad esso (il volontariato, il

soddisfacimento delle esigenze abitative dei non abbienti, il recupero dei

tossicodipendenti, il risanamento dei quartieri degradati, l’educazione alla

Camera dei Deputati - 9 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

legalità e la promozione di aziende agricole e di nuove attività produttive, sono

solo alcuni esempi).

La legge sulla confisca dei beni e sul loro riutilizzo a fini sociali fu

adottata come strumento in grado di distruggere il “capitale sociale” della mafia

neutralizzandone l’intrinseca potenzialità a divenire volano per la creazione di

relazioni di collusione e complicità con pezzi della politica, delle istituzioni, del

mondo dell’economia e dell’imprenditorialità.

Poiché, inoltre, la mafia impedisce l’affermazione di un tessuto sociale

fondato sulla fiducia e sulla condivisione e fa proprio, nelle zone in cui è

fortemente radicata, anche questo patrimonio di relazioni sottraendo risorse alle

forme di sviluppo nella legalità, il valore simbolico, educativo e culturale

dell’uso sociale dei beni confiscati si rivela idoneo a produrre ricadute negative

sul consenso di cui godono i mafiosi.

I beni confiscati rappresentano, dunque, un valore sociale ed economico

tangibile e possono costituire, come di fatto è stato in alcune circostanze, uno

strumento per far crescere le comunità locali, diventando moltiplicatori di

progettualità positiva da parte dei vari soggetti coinvolti.

Il valore simbolico della destinazione a fini socialmente utili dei patrimoni in

possesso delle organizzazioni criminali ha rappresentato, per le comunità

segnate dalla presenza mafiosa, il segnale più forte e concreto della

riaffermazione positiva dell’autorità dello Stato che, attraverso i nuovi

strumenti, restituiva alla collettività quanto illecitamente era stato ad essa

sottratto con l’intimidazione e la violenza e mascherato in forma di legittima

disponibilità.

2. I lavori della Commissione

 

La Commissione antimafia ritiene fondamentale l’azione di aggressione

dei patrimoni illecitamente costituiti, nella strategia di contrasto alle mafie

5

Camera dei Deputati - 10 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

operanti sul territorio nazionale. E ritiene, altresì, fondamentale che detti beni,

attraverso l’uso sociale di essi, ritornino alla collettività depauperata.

La centralità di tali temi nei lavori di questa Commissione emerge in tutta la sua

evidenza già dal discorso programmatico del Presidente del 6 dicembre 2006

ove, nel merito, è stata individuata la necessità di un “cambio di paradigma al

quale uniformare tutta la nuova strumentazione legislativa -il nuovo Testo

Unico - con il passaggio dal concetto di pericolosità sociale del soggetto

indiziato di appartenere alla criminalità organizzata di tipo mafioso, al concetto

di pericolosità sociale dei beni, delle ricchezze e dei patrimoni mafiosi”.

Su questi temi il dibattito e la discussione sono stati e continuano ad essere

ricchi ed articolati.

Tuttavia, al di là del giudizio positivo sull’impianto della legge vigente,

l’introduzione di procedure amministrative più rapide e la semplificazione delle

fasi in cui si articolano i procedimenti di sequestro, confisca e destinazione non

hanno impedito che si verificassero lentezze, ritardi, ostacoli.

Quello che appare importante mettere in evidenza è la necessità di confermare

una scelta alla luce dei risultati conseguiti. Se la legge 109 del 1996 aveva

inteso imprimere una direzione all’azione pubblica tesa a sottrarre i patrimoni

illeciti alla disponibilità delle mafie, attribuendo un vincolo finalistico ai beni

definitivamente confiscati, si impone ora una verifica sulla base dei dati

acquisiti dopo più di un decennio dall’emanazione di quella norma.

Se gli esiti non confortano, è necessario ripercorrere gli schemi attraverso i

quali l’azione in argomento si svolge per individuare i punti di debolezza e le

eventuali opportunità di miglioramento.

L’assoluta importanza strategica delle norme che disciplinano l’intero ciclo che,

partendo dall’individuazione dei patrimoni illeciti nella disponibilità delle

organizzazioni criminali, conduce alla definitiva acquisizione dei beni al

patrimonio dello Stato per restituirli alla collettività sotto forma di strumenti per

conseguire finalità sociali e produttive, ha indotto questa Commissione ad

Camera dei Deputati - 11 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

avviare - in conformità con le previsioni della legge istitutiva 27 ottobre 2006,

n. 277 - un’inchiesta al fine di valutare l’adeguatezza della normativa e delle

prassi applicative in tema di prevenzione e di contrasto delle varie forme di

accumulazione dei patrimoni illeciti - a cominciare proprio dalla legge 646 del

1982, e successive modificazioni -, nonché sull’adeguatezza delle norme sulle

misure di prevenzione patrimoniale, sulla confisca dei beni e sul loro uso

sociale e produttivo.

In tale contesto è stata decisa l’esecuzione di un ciclo di audizioni dei vari

soggetti istituzionali che intervengono nel processo che porta alla destinazione a

fini sociali dei patrimoni illeciti sottratti alle organizzazioni mafiose; si sono,

pertanto, svolte le audizioni del Procuratore Nazionale Antimafia, dei prefetti

delle province di Napoli e Palermo, del Direttore della Direzione Investigativa

Antimafia, dei Questori delle province di Napoli e Palermo e del Direttore

Generale dell’Agenzia del Demanio, alle quali si è aggiunta l’audizione del

presidente dell’Associazione Libera.

3. Criticità del sistema

 

Gli esiti delle predette audizioni hanno fatto emergere i fattori di criticità del

sistema, in corrispondenza dei quali sono state fornite utili indicazioni nella

prospettiva di una loro risoluzione.

Per comodità di esposizione, l’intero iter viene suddiviso in due grandi aree di

azione: dalle indagini alla confisca dei beni, la prima area; dalla confisca alla

destinazione del bene, la seconda.

La nota di metodo consente di porre in diretto raffronto tra loro le due aree di

azione, in maniera da rilevare con ogni evidenza il grado di congruità degli

strumenti predisposti rispetto agli obiettivi fissati dal legislatore nelle relative

norme.

Camera dei Deputati - 12 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

Procedendo in tal modo, risulta innanzitutto evidente che le risorse mobilitate

per procedere alla gestione ed alla destinazione a fini sociali dei beni appaiono

notevolmente sottodimensionate rispetto all’entità delle risorse impiegate nelle

fasi di individuazione, sequestro e confisca dei beni.

Se, pertanto, è da tenere in debita considerazione la necessità di rinforzare

adeguatamente la fase di aggressione ai patrimoni illeciti, a maggior ragione

occorre operare in tal senso per la fase di gestione e destinazione dei beni

confiscati alla criminalità organizzata.

Una tale sproporzione avrebbe potuto trovare ragionevole spiegazione qualora

si fosse trattato semplicemente di gestire beni demaniali, prima di imprimere ad

essi una destinazione, senza alcuna altra implicazione; e se, soprattutto, la

confisca definitiva dei beni determinasse nelle organizzazioni criminali la

rassegnazione alla perdita dei predetti beni.

Così, però, non è. Gli episodi che sono avvenuti solo negli ultimi mesi in

Calabria, in Puglia ed in Sicilia, infatti, dimostrano che l’attenzione della

criminalità organizzata verso i beni illecitamente costituiti e confiscati non

accenna a diminuire, neanche quando ai beni è stata data una destinazione

sociale1.

Ciò pone in condizione di attribuire una notevole importanza al momento della

gestione e della destinazione dei beni confiscati che, anzi, può divenire

determinante per esaltare o vanificare l’azione precedentemente svolta con

notevole impiego, appunto, di risorse pubbliche umane e materiali.

Ovviamente, le ulteriori implicazioni - legate specificamente alla provenienza

dei beni ed al valore assegnato all’azione di sottrazione dei patrimoni alla

criminalità - non consentono di ridurre la questione ad un problema di

1 A Gioia Tauro sono stati distrutti i macchinari e danneggiati i capannoni della cooperativa agricola Valle del

Marro, gestita dall’Associazione Libera sulle terre confiscate a membri delle famiglie Piromalli e Mammoliti. A

Bitonto (Ba) sono state arrestate tre donne, tra le quali due figlie di Cosimo Zonno, narcotrafficante barese

ritenuto il capo dell’omonimo gruppo criminale; le donne sono ritenute responsabili del tentativo di sottrarre la

gestione economica di due macellerie e di un’azienda agricola, sottoposte a sequestro preventivo dalla

magistratura barese alle famiglie Zonno e Valentini, imponendo il pagamento del ‘pizzo’ al custode giudiziario. A

Monreale (Pa) sono stati gravemente danneggiati i vigneti confiscati a Giovanni Simonetti e gestiti dalla

Camera dei Deputati - 13 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

remuneratività dell’azione pubblica; detta azione, in quanto pubblica, deve

comunque essere improntata a criteri di buona amministrazione, vale a dire di

efficienza, efficacia ed economicità, ma occorre rendere espliciti i valori in

ragione dei quali lo Stato si impegna ad integrare gli obiettivi di economicità

con quelli tipici della moderna protezione dei diritti e dello sviluppo sostenibile.

Gli intenti solidaristici ed anche simbolici perseguiti dalla legge 109 del 1996

consentono, in effetti, di fare la scelta di condurre un’azione che non sia

improntata esclusivamente alla logica del profitto in senso stretto; occorre, però,

che gli obiettivi fissati dalla legge 109 del 1996 non siano solo apparenti e che

anche l’azione condotta per il loro perseguimento sia improntata ai criteri di

efficienza ed efficacia. Più degli altri obiettivi dell’azione pubblica, infatti, essi

sembrano capaci di determinare negative ricadute di immagine nel caso in cui il

mancato conseguimento di essi sia dovuto alla pervicace opposizione della

criminalità organizzata, destinataria dei provvedimenti di ablazione dei

patrimoni.

Poiché la Commissione ritiene che non siano in discussione né l’attualità né

l’opportunità delle previsioni normative che imprimono un vincolo alla

destinazione dei beni confiscati, appare allora necessario procedere ad una

riflessione sull’adeguatezza dei mezzi predisposti per attuare quelle previsioni.

I lavori svolti dalla Commissione Antimafia negli ultimi mesi hanno messo in

evidenza che tuttora sussiste l’esigenza di approntare sistemi operativi idonei ad

imprimere un significativo impulso alle previsioni della legge 109 del 1996 in

materia di destinazione a fini sociali dei beni confiscati alla criminalità.

Il punto critico, che è parso caratterizzante, attiene proprio alla particolare

origine dei beni, che sono divenuti demaniali per effetto dell’azione di

prevenzione; tale origine determina la continua pressione della criminalità

destinataria dei provvedimenti, tesa al recupero dei beni o, quantomeno, a

cooperativa “Lavoro e non solo”; a Castelvetrano (Tp) si sono verificati danneggiamenti all’azienda agricola

gestita dalla cooperativa “Casa dei giovani”.

Camera dei Deputati - 14 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

renderli inutilizzabili, in un’ottica che suona come aperta sfida alle istituzioni

incaricate di affermare la sovranità delle ragioni democratiche.

È evidente come, a fronte di tali e tante implicazioni, non appaia adeguato far

rientrare la gestione e la destinazione dei beni confiscati alle mafie nell’alveo

delle competenze generali che l’Agenzia del Demanio possiede in materia di

beni demaniali.

La natura particolare dei beni che giungono al Demanio dopo che sono stati

sottratti alla criminalità organizzata richiede particolari modalità di gestione, e

cura ancora più particolare nella destinazione prevista dalla legge; ciò risulta

ancor più vero quando si versi in materia di beni organizzati in forma di

azienda, per le evidenti implicazioni in termini di mantenimento dei livelli

occupazionali e di garanzie per i creditori dell’imprenditore mafioso.

Questa constatazione, unita alla sperequazione - oggettivamente rilevabile - tra

le risorse impegnate nella delicata fase di gestione e destinazione e le risorse

impegnate nella fase più propriamente investigativa e giudiziaria, induce a

raccogliere le proposte - giunte da autorevoli rappresentanti di vertice delle

istituzioni interessate alla procedura - su una sorta di Agenzia centrale alla

quale affidare compiti specifici (al fine di imprimere una svolta decisiva alle

previsioni di legge, in parte rimaste inattuate) e soprattutto sulle strutture sulle

quali l’azione dovrà essere articolata in sede provinciale.

Lo sforzo necessario all’emanazione della legge 109 del 1996 testimonia la

notevole importanza annessa alla destinazione sociale dei beni confiscati alla

criminalità organizzata. Diviene allora necessario imprimere una svolta. I dati

forniti alla Commissione riferiscono che oltre la metà dei beni confiscati non ha

ricevuto una destinazione: l’individuazione e la successiva rimozione degli

ostacoli appare la strada da seguire.

Camera dei Deputati - 15 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

a. Il sequestro e la confisca dei beni.

 

In apertura della presente sezione, appare quanto mai utile fornire

preliminarmente pochi dati, tra quelli forniti dal Ministero della Giustizia nella

Relazione sulla consistenza, destinazione ed utilizzo dei beni sequestrati o, predisposta ai sensi dell’articolo 2-duodecies,

confiscati e stato dei procedimentidi sequestro e di confisca (Doc. CLIV, n. 3,

aggiornata al 31 agosto 2007)”

comma 4, della legge 31 maggio 1965, n. 575, che forniscono una prima

immagine dello stato in cui versa il sistema di cui la Commissione si sta

occupando.

Fonte: Ministero della Giustizia

MISURE DI PREVENZIONE PERSONALI E PATRIMONIALI:

MONITORAGGIO DELLA L. 7 MARZO 1996, N.109 “DISPOSIZIONI IN MATERIA DI GESTIONE E

DESTINAZIONE DI BENI SEQUESTRATI O CONFISCATI. MODIFICHE ALLA LEGGE 31 MAGGIO

1965, N. 575, E ALL’ARTICOLO 3 DELLA LEGGE 23 LUGLIO 1991″: SITUAZIONE AL 31/7/07

Tot. beni

sottoposti a

provvedimento

 

beni

immobili

beni

mobili titoli

Tot. beni

immobili

confiscati

e

assegnati

 

beni

immobili

confiscati

e

assegnati

allo Stato

beni

immobili

confiscati

e

assegnati

ai

Comuni

 

Valore

stimato dei

beni

immobili

confiscati e

assegnati

29.835

15.967 6.741 7.127 2.377 490 1.887

€ 460.762.149

 

Camera dei Deputati - 16 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

MINISTERO DELLA GIUSTIZIA

Dipartimento per gli Affari di Giustizia

Procedimenti patrimoniali inseriti nel database al

31/07/2007

anno di iscriz. Totale

 

1968 1

1969 1

1972 3

1973 4

1977 2

1979 1

1980 2

1981 2

1982 17

1983 44

1984 44

1985 21

1986 17

1987 10

1988 5

1989 14

1990 19

1991 40

1992 73

1993 110

1994 108

1995 171

1996 117

1997 198

1998 188

1999 203

2000 201

2001 240

2002 222

2003 215

2004 170

2005 125

2006 71

2007 18

Totale 2.681

 

I dati provenienti dal Ministero della Giustizia testimoniano con sufficiente

chiarezza che il procedimento di confisca, destinazione ed assegnazione giunge

a dare frutti concreti su meno del 15% degli immobili sottoposti a

provvedimento; ma indicano anche con altrettanta chiarezza il deciso calo dei

procedimenti patrimoniali negli ultimi anni.

In questo quadro è, però, necessario operare un’attenta verifica e una lettura

articolata dei dati comunicati dal Ministero della Giustizia al Parlamento nelle

Camera dei Deputati - 17 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

relazioni semestrali, in quanto non attengono a modalità di rilevazione

dell’attività effettivamente svolta nel periodo di riferimento.

Ciò detto, i punti di criticità che attengono alla fase che, dalle indagini

patrimoniali, giunge sino al sequestro ed alla confisca dei beni illecitamente

costituiti - così come emersi dai lavori della Commissione - concernono,

sinteticamente:

1) le norme di settore, con riguardo specifico ai fattori di disomogeneità e di

eccessiva stratificazione che le caratterizzano;

2) l’azione di prevenzione, con specifico riferimento alla prospettiva di

estendere la legittimazione attiva ad altri soggetti ed alla opportunità di

disgiungere le misure di prevenzione personali dalle misure patrimoniali;

3) il procedimento di prevenzione;

4) il rapporto della procedura di prevenzione con altre procedure e la tutela dei

terzi creditori.

1) Disomogeneità delle norme

 

Ciò che i lavori della Commissione hanno consentito di rilevare prima di ogni

altra questione concerne la disorganicità e la frammentarietà della normativa

dello specifico settore, dovute all’eccessiva stratificazione delle norme nel

tempo. Nel merito, un’esigenza avvertita ai più alti livelli di responsabilità

istituzionali nello specifico settore, riguarda la formazione di un testo che

raccolga e coordini la normativa vigente.

In tale ottica, occorre innanzitutto operare una scelta in relazione al grado di

intervento da effettuare; vale a dire la scelta tra apportare modifiche ed

integrazioni che adattino il testo vigente alle nuove esigenze, dettate anche dalla

trasformazione della criminalità organizzata mafiosa, oppure, se cogliere la

favorevole occasione, in più sedi dottrinarie auspicata, per cambiare l’intero

impianto delle misure di prevenzione; in tale ultimo contesto si inserirebbe, in

sede di ulteriore valutazione, la possibilità di allargare il catalogo dei reati ai

Camera dei Deputati - 18 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

quali collegare l’applicabilità di misure di prevenzione, accentuando le

somiglianze già esistenti tra la confisca prevista dalla legge 575 del 1965e la

confisca-misura di sicurezza prevista dall’articolo 12-sexies della legge 356/92.

Invero, i punti di criticità fatti emergere dalle Autorità che intervengono nel

lungo procedimento - che va dal sequestro dei beni sino alla definitiva consegna

per l’utilizzazione a fini sociali -, ammettono soluzioni puntuali ad integrazione

e modifica delle norme esistenti, da recepire nell’adozione di soluzioni più

vaste che necessariamente implicano scelte di politica criminale.

Va da sé che la scelta di praticare la prima strada offre un percorso

apparentemente più celere ma che, in ogni caso, richiede un’opera di

coordinamento delle norme vigenti al fine di limare le asperità incontrate dagli

operatori.

In tale ottica, il modo di procedere della presente relazione prevede

l’illustrazione per punti delle criticità emerse, con l’indicazione delle soluzioni

suggerite, di quelle preferibili e delle relative motivazioni di ordine politico,

normativo, sistematico.

2) Azione di prevenzione

 

Il doppio sistema penale-preventivo

L’ulteriore questione emersa in maniera prevalente sulle altre concerne

gli strumenti di cui si dispone nello svolgimento dell’azione di aggressione dei

patrimoni illecitamente costituiti nella disponibilità della criminalità

organizzata.

L’importanza delle attività di individuazione e di successiva confisca dei

beni di origine illecita nel contrasto alle organizzazioni delinquenziali di tipo

mafioso è dimostrata dagli strumenti normativi attualmente in vigore: l’art. 12-

sexies

della legge 356/1992 (

confisca dei beni nei confronti di condannati per

 

Camera dei Deputati - 19 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

 

 

determinati, gravi, reati tra i quali l’associazione di tipo mafioso

) e gli artt. 2-

bis

e 2-ter della legge 575 del 1965 (

sequestro e confisca dei beni nei confronti

degli indiziati di appartenere ad associazioni tipo mafioso

), tralasciando di fare

riferimento, in questa sede, agli ulteriori strumenti di confisca previsti dal

codice penale o da norme speciali.

I lavori della Commissione hanno consentito di rilevare unanime favore verso il

mantenimento e, semmai, il rafforzamento dell’attuale sistema, caratterizzato

dal cosiddetto “doppio binario” procedimento penale - procedimento di

prevenzione che consente di azionare, in via alternativa o cumulativa, i due

strumenti della confisca di prevenzione e della confisca intesa come misura di

sicurezza e che negli ultimi anni ha dispiegato positivi effetti sull’azione di

aggressione ai patrimoni illeciti.

Le due forme di confisca appena citate, pur presentando un impianto

normativo simile, sono sostanzialmente diverse per ambito di operatività; nelle

intenzioni del legislatore, infatti, la confisca prevista dalla legge 575 del 1965 è

una misura praeter delictum, mentre la confisca allargata, di cui all’art. 12-

sexies

citato si fonda su una responsabilità penale accertata con una sentenza

emanata a seguito di procedimento penale.

Le misure in questione, in effetti, risultano oggi molto ravvicinate dalla

pratica giudiziaria, per effetto di una sorta di processo di giurisdizionalizzazione

subito dalla confisca di prevenzione di cui alla legge 575 del 1965, che ha

portato ad uno spostamento del procedimento di prevenzione verso il

procedimento penale.

La spiegazione della giurisdizionalizzazione delle misure di prevenzione

viene solitamente rinvenuta nell’esigenza, il cui onere è di fatto ricaduto sui

giudici, di attenuare gli effetti derivanti dalla scarsa chiarezza delle norme, con

specifico riferimento alla loro compatibilità con i principi costituzionali.

Le differenze concettuali che caratterizzano i rispettivi ambiti operativi della

confisca di cui al procedimento di prevenzione e della speciale confisca penale

Camera dei Deputati - 20 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

di cui all’art. 12-sexies della legge 356/92 sono rafforzate dalla totale

autonomia dei due procedimenti sancita dal legislatore, che ha così consentito

l’assoggettabilità del medesimo bene sia al sequestro penale, sia al sequestro di

prevenzione.

L’esperienza investigativa e giudiziaria degli ultimi anni consente di affermare

che l’approccio operativo sistematico basato sul contestuale impiego degli

strumenti penali e di prevenzione ha rappresentato una condizione utile a

fornire maggiore incisività all’azione di aggressione dei patrimoni di origine

illecita, ed in linea con il disegno normativo vigente. In questo quadro è utile

valorizzare strumenti e professionalità, già positivamente dispiegati nelle

tradizionali indagini penali, anche nel settore delle indagini finalizzate

all’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale.

Altrettanto utile è la possibilità di prevedere i casi in cui, procedendo per i reati

di cui all’articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale, all’avvio

delle indagini preliminari si dia impulso ad indagini patrimoniali ai fini

dell’applicazione di misure di prevenzione.

Né, infine, risulta che la cumulabilità delle due misure abbia determinato

l’insorgere di situazioni critiche, giacché dai dati forniti dall’Agenzia del

Demanio risulta che solo l’1% degli immobili in gestione è soggetto a sequestro

penale concorrente.

Tuttavia, la sostanziale disomogeneità degli strumenti normativi

considerati, richiede un intervento volto a rendere più somiglianti le figure

almeno sotto l’aspetto della disciplina accessoria concernente la fase di

esecuzione - operata sotto il controllo di norme completamente diverse (il

codice di rito penale per la misura prevista dall’art. 12-sexies, il codice di

procedura civile per la misura di cui alla legge 575 del 1965) -, ma concernente

anche le fasi dell’amministrazione dopo il sequestro, della gestione e della

destinazione dei beni.

Camera dei Deputati - 21 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

Nondimeno, appare necessario adeguare la normativa dello specifico

settore alle nuove realtà criminali ed alle loro capacità di insinuarsi nel tessuto

imprenditoriale e finanziario. Vanno, pertanto, previste norme che attengano in

maniera specifica alla gestione delle imprese confiscate alla criminalità

organizzata sotto il profilo, ad esempio, della disciplina fiscale applicabile

durante la fase della gestione delle imprese confiscate o dei rapporti tra

procedure concorsuali ed azione di prevenzione, o, ancora, sotto il profilo della

disciplina dei gruppi societari e della specifica professionalità degli

amministratori giudiziari.

La separazione tra misure di prevenzione personali e misure patrimoniali

In misura altrettanto condivisa, è emersa dalle audizioni svolte la segnalazione

concernente le ripercussioni sul sistema per effetto del nesso di pregiudizialità

che attualmente esiste tra misure di prevenzione personali e patrimoniali

(l’esigenza è apparsa avvertita dal Procuratore Nazionale Antimafia, dal

Direttore della DIA, ma anche dai Prefetti e dai Questori intervenuti).

La normativa vigente prevede, infatti, che la possibilità di sottoporre a misura di

prevenzione patrimoniale un bene sia subordinata alla sussistenza di specifici

presupposti, attinenti alla persona ed alla condotta di vita del soggetto, che

giustifichino l’applicazione di una misura di prevenzione personale; in buona

sostanza, in mancanza di un collegamento con la pericolosità sociale del

soggetto, il bene nella disponibilità del mafioso non assume una sua specifica

qualifica di “pericolosità”.

L’indissolubile relazione che la norma fissa tra la pericolosità del

soggetto e la possibilità di sottoporre a confisca i patrimoni nella sua

disponibilità espone, dunque, i provvedimenti ablatori dei patrimoni alle sorti

Camera dei Deputati - 22 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

dei provvedimenti giudiziari concernenti la pericolosità sociale del soggetto

stesso.

Appare, pertanto, opportuno procedere a modifiche normative nel senso della

separazione tra le misure di prevenzione personali e le misure patrimoniali, al

fine di prevenire che provvedimenti modificativi della misura di prevenzione

concernente il soggetto travolgano le misure patrimoniali disposte sui beni di

cui è stata accertata la provenienza illecita e che in ragione di tale accertata

illecita provenienza sono dotati di una perdurante pericolosità e di un insito

potere destabilizzante per l’economia lecita. Questo renderebbe possibile,

innanzitutto, che, in caso di morte del proposto, il procedimento di prevenzione

patrimoniale continui nei confronti degli eredi quali beneficiari di un illecito

arricchimento.

In sintesi, si immagina una sorta di “perdurante illiceità dei beni” strettamente

connessa alla formazione degli stessi.

In altri termini, per pervenire alla confisca dei predetti beni è sufficiente che i

medesimi siano stati formati o acquisiti illecitamente da parte di soggetto:

a. sottoposto a procedimento di prevenzione;

b. riconosciuto come socialmente pericoloso, anche solo con riferimento

all’epoca dei fatti;

c. titolare, all’epoca dei fatti, di redditi non proporzionati al valore dei beni

medesimi.

Il che equivale ad affermare che il bene non perde la sua caratteristica di

antisocialità, dovuta alla sua formazione illecita, quando il soggetto che di esso

può farne uso non è più socialmente pericoloso.

Tale ipotesi di lavoro non sembra priva di sostegno normativo, né appare

dubitabile la possibilità, in materia di diritto di proprietà e di diritto alla libera

Camera dei Deputati - 23 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

iniziativa economica, di un intervento pubblico a garanzia del rispetto

dell’utilità sociale o a garanzia della sicurezza2.

L’azione prevedibilmente benefica della resezione del legame tra misura di

prevenzione personale e misura di prevenzione patrimoniale consentirebbe,

pertanto, di superare agevolmente le situazioni determinate dalla morte del

proposto; tale evento, infatti, determina attualmente la riconsegna dei beni

sequestrati agli eredi aventi causa del de cuius, poiché alla morte consegue la

cessazione della pericolosità sociale, indi il venir meno della misura di

prevenzione personale che trascina con sé anche la misura patrimoniale (con

l’unica eccezione rappresentata dalla confisca definitiva, poiché alla definitività

consegue l’irreversibile devoluzione dei beni confiscati allo Stato, come

stabilito dalle modifiche introdotte con la legge 109 del 1996).

Un caso per tutti è rappresentato dai beni, del valore di centinaia di migliaia di

euro, sequestrati nel 1985 dai giudici Falcone e Borsellino al boss di Cinisi,

Tano Badalamenti; la morte di Badalamenti, avvenuta il 29 aprile 2004 durante

la detenzione negli Stati Uniti, ha chiuso la vicenda giudiziaria che lo vedeva

imputato del reato di associazione mafiosa, ma ha anche determinato la

cessazione della pericolosità sociale del vecchio boss, ponendo gli eredi nella

condizione di richiedere allo Stato la restituzione di tutti i beni sequestrati oltre

venti anni fa, a cui hanno saputo dare una prima risposta efficace la Procura ed

il Tribunale della prevenzione di Palermo.

Non si può non notare che, in situazioni come quella

esemplificativamente appena descritta, il potenziale criminogeno dei patrimoni

2 Illuminante a tal proposito appare la Corte Costituzionale nella sentenza n.335 del 1996, ove afferma

che “… la garanzia della proprietà intanto varrebbe in quanto possa assolvere la propria funzione

sociale che consiste nella sua capacità di favorire e incrementare lo sviluppo di altri diritti

costituzionalmente protetti. Ma, se ciò non avviene, e se anzi si verifica la “mortificazione” di quella

funzione, il diritto di proprietà diviene antisociale e ne viene meno la ragione di tutela … E tra i beni e

gli interessi, costituzionalmente rilevanti, da valutare nell’ambito della tutela della proprietà, vi sono

le esigenze di garanzie dell’iniziativa privata, il cui libero ed equilibrato esercizio viene alterato da

fattori estranei che ne inquinano le condizioni di funzionamento; vi sono, inoltre, i profili della

solidarietà sociale ed economica che trovano concretizzazione attraverso lo svolgimento di attività

lavorative legali, mentre le acquisizioni illecite, se non contrastate, incrementato i vincoli intimidatori

e rendono ‘allettante’ l’attività illegale finalizzata al profitto”.

incrementano

Camera dei Deputati - 24 - Senato della Repubblica

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in questione, dovuto all’originaria costituzione illecita di essi, permane anche

dopo la morte di colui che si era reso responsabile delle condotte illecite; né si

può ignorare che, anche dopo tale evento, permangono intatti gli intrinseci

effetti distorsivi per il circuito economico lecito e, dunque, la necessità di porvi

rimedio.

L’accesso alla suddetta visione riformatrice appare la strada da seguire per

consentire all’azione di contrasto alle mafie, innanzitutto, di intervenire con

maggiore efficacia nell’azione complessiva condotta a tutela dell’economia e

del diritto al libero esercizio dell’impresa, sottraendo definitivamente alla

disponibilità della criminalità organizzata beni ed aziende costruiti con i

proventi illeciti. L’auspicabile riforma in tal senso consente, inoltre, di

salvaguardare la funzione pedagogica assegnata alla sottrazione dei beni alla

criminalità organizzata, poiché impedisce il verificarsi di casi in cui la morte del

proposto - che nulla toglie all’illecita modalità di costituzione del bene -

determini il rientro di tali beni nel circuito dell’economia legale.

D’altro canto, la separazione delle misure di prevenzione di tipo personale dalle

misure patrimoniali avrebbe l’effetto di neutralizzare l’eventualità che l’accesso

a procedimenti di revisione della misura personale abbia, in caso di esito

favorevole, l’ulteriore conseguenza della restituzione dei beni al prevenuto per

effetto, ad esempio, del venir meno del requisito della pericolosità sociale sotto

il profilo dell’attualità.

Con riferimento alla possibilità di revoca della confisca definitiva, riconosciuta

recentemente dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, il Procuratore

Nazionale Antimafia ha posto in luce il prevedibile effetto disincentivante che

può avere la possibilità di una revoca, che in sostanza è una revisione, della

confisca definitiva. Tale effetto, a parere della Commissione, rende necessario

apportare modifiche che, nel quadro delle garanzie costituzionali, garantiscano

che l’eventuale revoca della confisca definitiva non dia luogo alla restituzione

Camera dei Deputati - 25 - Senato della Repubblica

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del bene, bensì solo al riconoscimento del risarcimento a favore dell’avente

diritto, salvo casi eccezionali, esplorando la possibilità di mutuare i riferimenti

dalla materia delle espropriazioni per pubblica utilità, nel caso di occupazione

sine titulo

previsto dall’art. 43 del Testo Unico delle espropriazioni, approvato

con D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

Inoltre, è da considerare che l’arricchimento illecito accertato in capo al

proposto giunge agli eredi in caso di morte del proposto medesimo prima che il

procedimento sia concluso. La natura illecita dell’arricchimento che perviene

agli eredi rende opportuno prevedere che, in tali casi, il procedimento di

prevenzione continui nei confronti degli eredi medesimi, similmente a quanto

accade, ai sensi della legge n. 20/1994, per i giudizi di responsabilità

amministrativa dinanzi alla Corte dei Conti, nei casi di illecito arricchimento

del dante causa.

La legittimazione a proporre le misure di prevenzione di tipo patrimoniale

In relazione all’azione di prevenzione antimafia, univoche indicazioni sono,

altresì, emerse dai lavori della Commissione in ordine all’opportunità che la

legittimazione a proporre l’applicazione di misure di prevenzione venga

attribuita estensivamente anche al Procuratore Distrettuale Antimafia

prevedendo, in corrispondenza di tale legittimazione, un potere di iniziativa, di

impulso e di coordinamento dell’azione delle Direzioni Distrettuali Antimafia

in capo al Procuratore Nazionale Antimafia.

A tale attribuzione in capo al procuratore distrettuale antimafia corrisponde,

ovviamente, la simultanea attivazione dei poteri di indagine finalizzati alla

raccolta di elementi utili alla proposta di applicazione di misure a carattere

patrimoniale; potere di indagine che difetta in capo al procuratore nazionale

antimafia a favore del quale, di converso, è auspicabile il rilascio di un potere di

Camera dei Deputati - 26 - Senato della Repubblica

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impulso e di coordinamento da esercitarsi anche attraverso l’applicazione di

sostituti procuratori nazionali a procedimenti di prevenzione presso le Direzioni

distrettuali antimafia, nonché attraverso l’invio di notizie, atti e documenti utili

ai fini dell’esercizio dell’azione di prevenzione.

Attualmente, l’articolo 2-bis della legge 575 del 1965 prevede che il

procuratore della repubblica o il questore territorialmente competente

procedano ad indagini patrimoniali ed alla proposta di applicazione di misure di

prevenzione patrimoniali a carico dei soggetti indiziati di appartenere ad

associazioni criminali di tipo mafioso.

A tali poteri si associano i poteri posti in capo al Direttore della D.I.A. che

derivano da quelli del disciolto Alto Commissario per il coordinamento della

lotta contro la delinquenza mafiosa; tali poteri, all’atto della cessazione del

predetto Ufficio dell’Alto Commissario, transitarono al Ministro dell’interno

con facoltà di delega; la delega fu conferita in via permanente al direttore della

D.I.A. con il d.m. 23 dicembre 1992, per le misure personali, e con il d.m. 30

novembre 1993, per l’esercizio del potere di proposta delle misure patrimoniali.

Il Procuratore Nazionale Antimafia può, invece, solo proporre l’applicazione di

misure di prevenzione personali.

Una riforma nel senso cui si è fatto precedentemente cenno consentirebbe di

dare soluzione alle incongruenze presenti nel sistema attuale, che sconta ancora

un difetto di coordinamento con la legislazione istitutiva delle direzioni

distrettuali antimafia, e che rende possibile il paradosso di una carenza di potere

di azione proprio del procuratore distrettuale antimafia, titolare del principale

Ufficio in tema di indagini antimafia.

Tale potere, peraltro, è stato riconosciuto dall’articolo 13 della legge 16 marzo

2006, n. 146, di ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle

Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale.

La pluralità di soggetti dotati del potere di proposta non si è, finora, rivelata

come causa di inefficienza; piuttosto, l’esistenza di più soggetti legittimati

Camera dei Deputati - 27 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

richiede di prevedere nella Procura distrettuale antimafia un momento di

coordinamento in funzione di razionalizzazione e di canalizzazione delle

proposte verso l’Organo giudicante, anche in funzione di completezza e di

miglioramento dei margini di efficacia delle proposte. Nell’ambito delle misure

di prevenzione antimafia, la richiamata funzione di coordinamento deve

investire, non solo l’attività delle Autorità di polizia legittimate a proporre

l’applicazione delle suddette misure, ma anche l’esercizio dei poteri di proposta

assegnati dalla legge alle Procure ordinarie.

L’assoluta importanza che la Commissione annette al contrasto alle mafie sul

versante economico-patrimoniale pone la necessità di sottolineare il dato

statistico fornito dal Ministero della Giustizia nella Relazione, presentata nel

settembre 2007, al Parlamento sui beni sequestrati e confiscati e sulle misure di

prevenzione personale e patrimoniale; tale dato mostra dal 2001 un costante e

significativo declino dei sequestri e delle confische disposte dall’Autorità

Giudiziaria.

Si aggiunga che, dai dati forniti alla Commissione dal Procuratore nazionale

antimafia nella seduta del 6 marzo 2007, relativi agli esiti di un monitoraggio

effettuato presso i Tribunali di tutta Italia, risulta che su 123 tribunali, ben 65

tribunali non hanno instaurato alcun procedimento di prevenzione patrimoniale

negli ultimi tre anni. Dai dati forniti dal Ministero della Giustizia si evince poi

che nell’anno 2005, ad esempio, alcuni tribunali non hanno emesso alcun

provvedimento di misura patrimoniale. Tra di essi, secondo quanto emerge

dalle tabelle allegate, troviamo al sud Catanzaro, Catania, Cosenza e Salerno;

nello stesso periodo, Trapani, Ragusa, Crotone e Siracusa hanno comunicato un

solo provvedimento. Nell’anno 2006 la situazione non appare più incoraggiante,

giacché dalle Relazioni del Ministero della Giustizia emerge che Trapani e

Catania hanno comunicato tre procedimenti, Crotone nessun procedimento,

Cosenza e Siracusa un procedimento, Catanzaro solo due procedimenti.

Palermo, dove pure si registra un’intensa e qualificata attività di aggressione ai

Camera dei Deputati - 28 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

patrimoni, è passata dai 66 provvedimenti adottati e comunicati nel 2003 ai 26

provvedimenti adottati nel 20063.

Nel complesso, dai dati tratti dalle Relazioni del Ministro della Giustizia al

Parlamento emerge un trend negativo, essendo i provvedimenti adottati e

comunicati passati da 292 nel 2002 a 228 nel 2006, per arrivare ai 90 del primo

semestre del 2007.

Anche su questi dati, forniti dal Ministero della Giustizia al Parlamento, è

necessario un approfondimento, che la Commissione parlamentare antimafia si

riserva di effettuare successivamente in relazione all’attività degli Uffici

territoriali, anche attraverso una specifica ed ulteriore inchiesta da svolgersi in

sede di apposito Comitato.

Inoltre, ancora dai dati della Relazione del febbraio 2007 del Ministero della

Giustizia, emerge che dal 2001 al 2005 è aumentato notevolmente il peso

percentuale dei provvedimenti di rigetto o di dichiarazione di improcedibilità

delle proposte di applicazione di misure di prevenzione, emessi dai Tribunali; si

è passati, infatti, da un peso percentuale del 27% circa del 2001, al 39,4% del

2005.

Alla luce di tali dati appare quanto mai condivisibile il suggerimento formulato

dal Procuratore nazionale antimafia e da importanti Procure distrettuali come

Napoli, Palermo e Reggio Calabria, teso a favorire la specializzazione del

Pubblico Ministero nella gestione di indagini patrimoniali particolarmente

complesse, anche attraverso il contributo di impulso della Direzione Nazionale

Antimafia. Da tale auspicabile specializzazione non va disgiunta la necessità di

un’adeguata formazione specialistica degli appartenenti alla polizia giudiziaria

impegnati nel delicato settore.

3 Dati Ministero della Giustizia, tratti dalle Relazioni semestrali al Parlamento.

Camera dei Deputati - 29 - Senato della Repubblica

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b. La gestione e la destinazione dei beni.

 

1) La normativa vigente

 

Il processo che tende ad eliminare dal circuito legale le iniziative

economiche svolte in contrasto con l’utilità sociale, più volte definito dalla

Corte di Cassazione come processo di restituzione alla collettività di beni

illecitamente ‘sottratti’ ed accumulati, prende corpo nel procedimento che

termina con la confisca dei beni.

Il momento della confisca di beni ed imprese rappresenta, però, solo una fase

dell’opera complessiva dello Stato volta a “correggere” la destinazione dei beni,

indirizzando la stessa verso fini di utilità sociale, e tesa a fornire ulteriore

consistenza al significato del sequestro e dell’amministrazione - prima - e della

confisca - poi - con la restituzione al mercato di attività economiche

socialmente utili.

L’applicazione da parte del Giudice della prevenzione della misura della

confisca dei beni a carico del soggetto riconosciuto come socialmente

pericoloso, costituisce in tal modo momento di apertura di un altro importante

procedimento: il procedimento per la destinazione dei beni confiscati, il cui

inserimento nel sistema di contrasto alla criminalità organizzata di tipo mafioso

aveva l’intenzione di rendere l’apparato amministrativo portatore di azioni

qualificanti che andassero oltre i provvedimenti di scioglimento dei consigli

comunali o di decadenza da licenze, permessi etc..

I provvedimenti di destinazione dei beni confiscati riguardano

essenzialmente i beni immobili ed i beni aziendali.

Infatti, mentre non presenta problemi di rilievo dare una destinazione ai beni

mobili, giacché per essi è prevista alternativamente la vendita, la cessione

Camera dei Deputati - 30 - Senato della Repubblica

xv legislatura - disegni di legge e relazioni - documenti

gratuita o la distruzione (queste due ultime possibilità vanno prese in

considerazione qualora la vendita risulti antieconomica), qualche sollecitazione

all’approfondimento deriva dalla destinazione dei beni immobili e dei beni

aziendali.

Nel caso in cui il bene confiscato sia costituito semplicemente da un bene

immobile, esso può, ai sensi del comma 2 dell’articolo 2-undecies della legge n.

575 del 19654:

a. essere mantenuto al patrimonio dello Stato per fini di giustizia, di ordine

pubblico e di protezione civile, sempre che non si debba procedere alla

vendita del bene per il risarcimento delle vittime dei reati di tipo mafioso;

b. essere trasferito al patrimonio del Comune ove l’immobile si trova, per

finalità istituzionali e sociali. In questo caso, il comune può:

 


MAFIA: GRASSO, SCOPELLITI UCCISO PER FAVORE A COSA NOSTRA

Legalitalia, Reggio Calabria, 8-10 agosto 2008. (leggi…)


LA “ZONA GRIGIA” DELLE MAFIE INVISIBILI, MONDOPERAIO

N° 3 MAGGIO-GIUGNO 2008

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LA “ZONA GRIGIA” DELLE MAFIE INVISIBILI PDF Stampa E-mail
Scritto da Orfeo Notaristefano   
Uscire da Palermo in direzione Messina, senza autostrada, vuol dire percorrere suggestivi territori di rara bellezza, pur se deturpati da speculazioni edilizie selvagge e mafiose, da scempi compiuti da costruttori in combutta con politici corrotti, in un clima sociale degradato dalla presenza capillare di cosche che controllano anche l’aria che si respira.Il porto di Palermo alle spalle, il mare sulla sinistra, davanti una strada che sembra essere ricavata per miracolo tra una spiaggia che non c’è e l’avanzare minaccioso di “case su case, catrame e cemento”. Via Messina Marine ti fa uscire così da Palermo, facendoti vedere sulla destra il quartiere di Brancaccio, un insieme disordinato di costruzioni senza anima, senza un riferimento, senza un luogo di convivenza civile. Brancaccio, il luogo dove fu ammazzato, il 15 settembre 1993, don Pino Puglisi, il prete che aveva avviato per i giovani del quartiere veri e propri percorsi di legalità, percorsi concreti, basati sui fatti, sulle azioni quotidiane, sulle “buone azioni” che la sua fede gli dettava, scelte e azioni positive. Il contrario esatto dei comportamenti, degli atti, delle azioni criminali della mafia. E’ caduto per questo, per questo suo essere contro di loro e per la legalità, per la dignità di persone che la dignità l’avevano persa per aver detto sì ai diktat delle cosche. Prima, durante e dopo l’omicidio di don Puglisi, la mafia di Brancaccio è “governata” da Giuseppe Guttadauro, un medico dell’ospedale Civico di Palermo, boss dai mille legami con altre cosche, nonché con il cosiddetto “capo dei capi” Bernardo Provenzano, finito in manette l’11 aprile 2006, dopo 43 anni di latitanza proprio in questi territori, che vanno da Palermo a Corleone.

La strada va avanti, diventa Ss 113 Settentrionale sicula, passa per Ficarazzi, Villabate, Bagheria, Trabia, per raggiungere Termini Imerese, con la sua zona industriale, nota per l’insediamento della Fiat, grosso centro fatto di paure e speranze, come la maggior parte dei paesi di questa amata e disperata terra di Sicilia, che è simile, per paure e speranze, solo alla regione al di là dello stretto, la Calabria martoriata dalla ‘ndrangheta.

Da Palermo a Termini imerese, in poco più di trenta chilometri, si concentrano radicamenti mafiosi ad alta pericolosità sociale. Non è ovviamente casuale che nell’entroterra ci siano località come Misilmeri, Mezzojuso, Corleone, Caccamo e Cerda, tutti posti con le loro consolidate famiglie mafiose, di cui si sono scritte e tramandate le gesta criminali. Un territorio in cui famiglie mafiose, nonché personaggi apparentemente non mafiosi, ma sicuramente collusi, hanno coperto la latitanza di Bernardo Provenzano e di altri boss intenti a sfuggire alle maglie della giustizia. Un territorio in cui se non ci fosse stata una vera e propria rete di complicità diffuse, i mafiosi non avrebbero potuto esercitare il loro potere in condizioni di quasi impunità.

Un coraggioso giornalista dell’Ansa, Lirio Abbate, regolarmente minacciato dalla mafia, ha scritto, assieme a Peter Gomez, un libro che squarcia i veli delle coperture ai mafiosi, I Complici. Tutti gli uomini di Bernardo Provenzano da Corleone al Parlamento. Ottimo lavoro di ricostruzione delle trame, delle reti, delle connessioni tra mafia e “zone grigie”, vicine alla mafia ma radicate nella società siciliana, ai mondi delle professioni, degli appalti e degli affari. “Zone grigie” apparentemente legali, a volte borderline tra legalità e illegalità, altre volte inabissate in insospettabili contesti da cui si dipartono i collegamenti diretti, o mediati, con i boss di quei territori. Un libro che costituisce un contributo importante per coloro che, a vario titolo e in ruoli e funzioni diverse, sono impegnati nel vasto fronte della lotta alle mafie.

Non è questo l’unico libro su questo particolare aspetto delle connessioni mafiose. Nino Amadore, giornalista de “Il Sole 24 ore”, anch’egli minacciato dalla mafia, ha scritto La zona grigia per i tipi dell’Editore La Zisa in cui delinea il ruolo inesistente degli ordini professionali rispetto ai propri iscritti, quando questi sono collusi con capi mandamento mafiosi a Palermo e in altre zone della Sicilia.

Il fatto è che per quanto si portino in emersione circostanze ed episodi che dimostrano come la mafia sia aiutata dalle cosiddette “zone grigie” resta assordante il silenzio di istituzioni e di ordini professionali rispetto a soggetti, iscritti agli ordini, che sono entrati e usciti, a volte indenni, altre volte condannati, da inchieste e processi di mafia.

Nel libro di Abbate e Gomez, si racconta nei minimi particolari la fitta rete di intrecci tra mafiosi e collusi, tra boss più o meno importanti e professionisti insospettabili che agivano nei territori tra Palermo, Termini e Corleone. Ne emerge un quadro davvero inimmaginabile, se si pensa che la sola triangolazione tra Antonino (Nino) Mandalà, il figlio Nicola e Francesco Campanella, giovane rampante, prima segretario nazionale dei giovani dell’Udeur, poi, per un periodo,  presidente del consiglio comunale di Villabate, è stata di tanta vicinanza con Provenzano da essere determinante anche nel noto episodio del viaggio del boss in Francia, dove fu operato per l’asportazione di un tumore alla prostata. Nel libro sono poi ben descritti i rapporti tra la cosca e l’ingegnere Michele Aiello, proprietario della clinica Santa Teresa di Bagheria. E’ un giro ampio quello dei Mandalà di Villabate, per i quali Campanella non era un semplice referente, ma organico ai loro affari e disegni criminali. Una connection, quella di Villabate, ferocemente e frontalmente contrastata da Giuseppe Lumia della Commissione parlamentare antimafia, un simbolo per quanti da anni combattono in Sicilia e in altri territori italici lo strapotere economico, finanziario, politico e militare di cosche e ‘ndrine.

Campanella, tra un processo e un pentimento, ha tentato più volte di screditare Lumia, senza esito. Nel libro è ben descritto il declino dei Mandalà a Villabate e in particolare la sensazione di avere l’acqua alla gola che attanagliava Nicola già tra il 2003 e il 2004. “Bernardo Provenzano, capito il clima, cambia cavallo e dirada i suoi incontri con Nicola. A novembre 2004 lascia per sempre la Conca d’Oro. Si rifugia sui suoi monti. L’aria in paese si fa sempre più pesante. Si respira un clima di attesa. Nicola, che per settimane ha accarezzato l’idea di fuggire in Venezuela, adesso è davvero nervoso. Vorrebbe andarsene ma non può. Troppi affari lo legano alla sua terra. E poi lui è il capo e i capi non se ne vanno. Restano a fianco dei loro uomini. Fino alla fine. Il 24 ottobre 2004 Lumia piomba a Villabate. Sale sul palco della festa dell’Unità e attacca frontalmente. Contro Nino Mandalà usa parole durissime. Dice che è un mafioso, dice che sta uccidendo la comunità con il suo veleno, lo accusa di soffocare la gente onesta e di non esporsi personalmente, ma di mandare avanti i suoi scagnozzi, i suoi sgherri trentenni. Il riferimento, in piazza lo capiscono tutti, è per Nicola e per il suo braccio destro Ezio Fontana”. Così Abbate e Gomez raccontano il clima di Villabate, l’impatto di Lumia a Villabate e il conseguente messaggio mafioso di Nicola Mandalà a un esponente locale dei Ds.

Senza consolidate complicità, la vita dei mafiosi sarebbe ben più difficile. E il libro I complici lo spiega bene, fino agli arresti, a fine gennaio 2005, di Nicola Mandalà e di altri boss e gregari, fino alla cattura di Provenzano, passando per altri arresti clamorosi come quello di Totò Riina e di Giovanni Brusca, condannati per le stragi di Capaci e di via D’Amelio, dove nel ‘92 morirono Giovanni Falcone e Paolo Borsellino. La “zona grigia” fu quella necessaria per assicurare al padrino Provenzano le coperture che gli servivano per continuare a “governare” la mafia siciliana dalla sua latitanza nelle campagne tra Bagheria, Villabate e Corleone. Una “zona grigia” che era, giustappunto, di confine tra legalità e illegalità, che nei lunghi anni della strategia di inabissamento della mafia, secondo le linee di Provenzano, continuava a estorcere il pizzo a commercianti e imprenditori, a controllare e pilotare appalti pubblici, a fare affari con pezzi della politica locale e nazionale, perché, lo si ricordi bene, il fine ultimo delle mafie è il business, i profitti, tanti soldi da reinvestire e far girare per consolidare i propri poteri di condizionamento sulla società, sulla politica e sulle istituzioni. Una “zona grigia” fatta di società di comodo, specializzate soprattutto in operazioni finanziarie, con l’entrata e l’uscita di politici di primo piano dei partiti, società capaci di movimentare denaro e, con il denaro, capaci di determinare assetti di potere sempre più funzionali agli interessi mafiosi.

La lunga latitanza di Provenzano è stata caratterizzata, negli ultimi anni, dalla prevalenza della sua linea, tutta incentrata sul consolidamento della mafia, a seguito dei durissimi colpi inflitti dallo Stato in Sicilia, culminati alla fine del 2007 con l’arresto di Salvatore Lo Piccolo, il capo mandamento di San Lorenzo, da alcuni indicato come possibile successore di Provenzano al vertice di Cosa Nostra. L’arresto di Lo Piccolo può essere letto, però, anche sotto un’altra angolazione: Lo Piccolo in carcere vuol dire anche eliminazione della concorrenza nella successione di Provenzano, visto che il latitante trapanese Matteo Messina Denaro non solo aspirava al vertice di cosa nostra, ma negli ultimi anni del “capo dei capi” dimostrava nei suoi confronti sempre più sintonia, condivisione e spirito di servizio. Provenzano voleva di fatto consolidare la mafia, facendola uscire così dall’isolamento in cui si era cacciata dal periodo delle stragi, riposizionando l’organizzazione quasi esclusivamente su azioni di tipo affaristico. Una linea condivisa da Matteo Messina Denaro, che mai si oppose a questa strategia, almeno apparentemente. E’ il periodo della cosiddetta mafia che non spara, ma fa business ed è pertanto un periodo in cui è fondamentale la collaborazione della cosiddetta “zona grigia” con il suo sterminato seguito di insospettabili professionisti al servizio delle cosche. Collusioni difficili da identificare, catalogare, numerare per capire quantità e qualità degli scambi tra “zona grigia” e mafia in Sicilia, tra “zona grigia” e ‘ndrangheta in Calabria.

Amadore spiega: “Il mio è un tentativo: quello di disegnare i confini di questa “zona grigia”, di quantificare il fenomeno, di individuare le responsabilità”. Le responsabilità a cui si riferisce Amadore sono quelle degli ordini professionali che “hanno un ruolo importante nella nostra società. Ecco perché io credo - prosegue Amadore - che una condanna chiara, senza equivoci della mafia, che abbia magari un riscontro nei codici deontologici, potrebbe avere un effetto rivoluzionario. E impedire, ad esempio, che un commercialista sospettato di aver riciclato denaro di una cosca possa dire: mica posso chiedere la fedina penale ai miei clienti”. E proprio qui è il punto: perché dietro a questo alibi si sono nascosti per anni presidenti ed esponenti degli ordini professionali, affermando che la presunzione di innocenza comporta che tutti sono innocenti fino a che non ci sia una sentenza passata in giudicato.

La presunzione di innocenza è uno dei pilastri della nostra cultura giuridica e non è in discussione, almeno per chi scrive su questa testata sicuramente ancorata al riformismo, al socialismo, alla migliore tradizione garantista, in un Paese nel quale certa politica ha di fatto esautorato un referendum popolare sulla responsabilità civile dei magistrati, in un Paese in cui non ci sono barlumi di quella che si definiva la “giustizia giusta”, in cui le carceri sono state popolate, in alcuni periodi, da un terzo dei detenuti in attesa di giudizio. Un Paese in cui, ormai è accertato, la Giustizia civile è peggio di quella penale, determinando danni incalcolabili a cittadini innocenti e intollerabili vantaggi ai delinquenti. In questo Paese, però, c’è anche la cattiva propensione a essere garantisti a corrente alternata. E, invece, o si è garantisti sempre o non lo si è mai, e comunque, il garantismo non c’entra nulla quando si tratta di valutare reati commessi in ambiti fortemente compromessi dalle mafie. In questi casi, diventa garantismo di comodo, più adatto a coprire mafiosi e ‘ndranghetisti, piuttosto che a garantire giustizia giusta ai cittadini onesti.

Scendendo dall’altalena del garantismo a intermittenza, non si può dimenticare che il segnale più forte di lotta alla mafia siciliana è giunto, in questi ultimi mesi, da Confindustria: prima Ivan Lo Bello, leader degli industriali isolani, quindi Luca Cordero di Montezemolo, hanno adottato la decisione, drastica quanto necessaria, di espellere dalla propria organizzazione gli iscritti che pagano il pizzo o non denunciano il pizzo. Un segnale inequivocabile che quando lo si vuole davvero, si può imprimere una svolta seria anche in ambienti professionali che in passato erano rimasti inerti di fronte all’evidenza delle troppe “zone grigie” che lambivano la propria organizzazione o, addirittura, l’abitavano. Un segnale, quello di Confindustria, che è molto simile a quello delle organizzazioni dei commercianti di Palermo come “Addio Pizzo” che hanno smesso di essere taglieggiati dalle cosche, denunciando gli estorsori, spiegando che “denunciare il pizzo conviene”, ma che è molto distante dal silenzio degli Ordini professionali, trincerati dietro la vana attesa di sentenze che non arrivano o, quando arrivano, sono già fuori tempo massimo e pertanto già spuntate e inefficaci.

L’autore de “La zona grigia” proprio per questo punta l’indice sugli ordini, perché in dieci anni sono stati almeno 400 i professionisti finiti nei guai per aver avuto contatti con la mafia. Si tratta di medici, architetti, ingegneri, commercialisti, ragionieri e, ovviamente, avvocati, alcuni dei quali condannati, ma rimasti al loro posto nei propri studi professionali, senza che i rispettivi ordini di appartenenza muovessero un dito. E intanto a Nino Amadore, anche a marzo di quest’anno, hanno di nuovo danneggiato l’automobile, proprio mentre era a presentare il suo libro alla libreria Broadway di Palermo. Le intimidazioni, dalle più gravi alle più stupide, non mancano quando si toccano certi interessi e certe connivenze. E non c’è cosa peggiore, rispetto allo strapotere delle mafie, l’isolamento dei minacciati. Le mafie puntano tutto sulla paura e sull’omertà. Catene di paura e di omertà che vanno spezzate, con la collaborazione di tutti: dello Stato con le sue istituzioni centrali e periferiche, della politica pulita, della Magistratura e delle Forze dell’Ordine, del vasto fronte associativo dell’antimafia.

Quest’anno, il 15 marzo, Libera ha ricordato, come sempre, le oltre 700 vittime delle mafie con una grande manifestazione-testimonianza a Bari. Lo scorso anno eravamo a Polistena. Quest’anno hanno partecipato anche esponenti dell’associazionismo di altri paesi, compresi quelli dell’Est europeo. Di fronte alle mafie ormai globalizzate, anche l’antimafia deve reagire, organizzarsi su base internazionale, globalizzarsi a sua volta per affermare non soltanto la cultura della legalità, ma anche la cultura della responsabilità. Altrimenti rischiamo di far vincere loro. In questi anni abbiamo assistito a troppa antimafia di facciata, addirittura a iniziative cosiddette antimafia promosse con la compiacenza di boss delle cosche siciliane e delle ‘ndrine calabresi. E’ il tentativo di inquinare, di confondere, di creare anche nel fronte dell’antimafia delle “zone grigie”. Ma non passeranno, il gioco è ormai scoperto. Perché, stando sui territori, abbiamo capito che è giusto stare dalla parte della legalità, ma è altrettanto giusto ribellarsi a leggi sbagliate per cambiarle. Ecco perché la legalità non può essere disgiunta dalla responsabilità politica, civile e sociale.

E’, questo, uno stadio più avanzato dell’antimafia, senza compromessi e “zone grigie”. E’ l’antimafia della consapevolezza e della responsabilità, senza più parole al vento che si disperderebbero senza effetto alcuno. E’ l’antimafia del fare, delle azioni senza proclami, è l’antimafia delle azioni antidroga contro il narcotraffico gestito dalla ‘ndrangheta, che movimenta 400 tonnellate di cocaina all’anno con un bilancio di 36 miliardi di euro all’anno. Si conferma pertanto che la ‘ndrangheta è sempre più ricca in una Calabria sempre più povera. In una Calabria dove, contrariamente alla Sicilia, stenta ad affermarsi la legalità e stenta il movimento dell’antimafia. Presi gli esecutori materiali dell’omicidio Fortugno, si attende ancora di conoscere chi sono i mandanti veri. Ai “Ragazzi di Locri, viene oscurato il sito da non tanto misteriosi pirati informatici, mentre sul Tirreno cosentino finisce in manette il capogruppo dell’Udeur in consiglio regionale Franco La Rupa. Già sindaco di Amantea, La Rupa è accusato di tenere rapporti stretti con il boss Tommaso Gentile, a sua volta connesso agli Africano. Amantea, in apparenza ridente città di mare, è in realtà tutta in mano alla ‘ndrangheta, come dimostrano le indagini della Procura di Paola, in particolare di Domenico Fiordalisi. Reportages inquietanti sono pubblicati da un giornalista coraggioso, Guido Scarpino, su “Calabria ora”, che porta in emersione anche la vicenda del porto turistico di Amantea, in mano a Gentile.

Dal Tirreno allo Jonio, scoppiano regolamenti di conti tra ‘ndrine, con morti ammazzati sulle strade, quando ancora è viva la memoria della strage di Duisburg e di cosa sia la ‘ndrangheta nella Locride, a San Luca, a Platì. Magistrati di frontiera come Fiordalisi, Eugenio Facciolla, Vincenzo Luberto, Nicola Gratteri proseguono nella loro opera di investigazione e di repressione, assicurando alla giustizia pericolosi criminali. Ma la vicenda di Luigi De Magistris, esautorato dal Csm e dalla politica nazionale, ha reso oggettivamente la ‘ndrangheta più forte, confermando di essere un sistema nel sistema delle mafie italiche che complessivamente fanno affari per 90 miliardi di euro all’anno. Una vera e propria potenza economica, finanziaria e politica, sempre più dentro alcuni gangli dello Stato, proprio attraverso quelle “zone grigie” che vanno snidate e battute assieme alle mafie.

 

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